Bogotá, julio 22 de
2002
4050 –809
Doctor
RÓMULO GONZALEZ TRUJILLO
Ministro
Ministerio de Justicia
Presidente
Consejo Nacional de Estupefacientes
Ciudad
Apreciado Ministro:
Por medio del
presente me permito solicitar a usted, someter a consideración del Consejo
Nacional de Estupefacientes – CNE - la necesidad de evaluar el cumplimiento de
las obligaciones acordadas entre el Gobierno y los pobladores de Putumayo - en
el marco de los programas de desarrollo alternativo para la sustitución de los
cultivos de uso ilícito en esa región del país -, antes de adoptarse una
decisión en torno a la posible reiniciación del programa de erradicación aérea
de cultivos de uso ilícito, a partir del próximo 28 de los corrientes.
A juicio de este
organismo, el Consejo Nacional de Estupefacientes, es la instancia competente
para:
1º.
Comprobar
la forma y los plazos en que se han ejecutado los compromisos asumidos por las
autoridades gubernamentales y los pequeños cultivadores a través de los pactos
de erradicación manual y voluntaria suscritos en esa zona de la geografía
colombiana.
2º.
Conocer,
analizar y evaluar los informes de las veedurías definidas en cada uno de los
pactos.
3º.
Convocar
a la organización internacional prevista en los citados pactos, para que
verifique los informes de seguimiento de las veedurías y de las entidades
gubernamentales que han participado en el proceso en los niveles nacionales,
regionales y locales.
4º.
Requerir
a la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y a la Dirección
Nacional de Estupefacientes la verificación del número de hectáreas sembradas
de coca en el Departamento de Putumayo, con el fin de cotejarla con las 66.022
hectáreas cultivadas en el 2000. Sobre el particular, la Defensoría ha recibido
información de que el área sembrada disminuyó en aproximadamente el 50% en el
último año.
5º.
Examinar
las alternativas definidas en los precitados acuerdos pactos para la
erradicación de los referidos cultivos, las cuales consisten en: (a) extender
los plazos, una vez se evalúen las causas de los “inconvenientes” que motivaron
la tardanza o la demora en el cumplimiento de las obligaciones de las partes, y
(b) determinar la forma de erradicar los cultivos en el momento en que se
acredite el cumplimiento total de los compromisos estatales con los
beneficiarios de los acuerdos, para lo cual se deben buscar mecanismos
diferentes a las aspersiones aéreas, con el fin “de no afectar las
actividades lícitas establecidas en desarrollo” de los pactos. (resaltado fuera de texto).
I.
Fundamentos de la solicitud defensorial
1. El principio de
igualdad (artículo 13 de la Carta Constitucional)
De conformidad con
el mencionado artículo el Estado debe otorgar especial protección a “aquellas
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta”. Con ello se consagra, en forma
expresa, la obligación estatal de amparar a quienes se encuentren en
condiciones de inferioridad o debilidad, con el fin de alcanzar su igualdad
sustancial. Corresponde, entonces, al Estado, propiciar mecanismos para atender
estas poblaciones.
De otra parte, los
instrumentos internacionales que rigen la política de lucha contra las drogas
han señalado la necesidad de combinar las estrategias de erradicación con la
puesta en marcha de programas de desarrollo alternativo y aceptado la
existencia de una estrecha relación entre la producción de estupefacientes y
las condiciones de desarrollo, pobreza y marginalidad.
Es por ello que se
considera que, mediante los programas de sustitución y desarrollo alternativo,
se ofrece una alternativa social y económica a aquellos grupos que, por su
condiciones de pobreza y abandono, se ven abocados a la siembra y procesamiento
de sustancias sicotrópicas.
Estos lineamientos
tienen vigencia en el país, desde 1994 cuando se creó el Programa de Desarrollo
Alternativo – PDA y se plasman, adicionalmente, en el Plan Nacional de
Lucha contra las Drogas del actual Gobierno y en el Plan Colombia.
Por su parte, la
Defensoría ha reiterado en múltiples oportunidades que, en virtud de los
mandatos constitucionales y legales, los pequeños cultivadores deben ser objeto
de un trato especial con el fin de garantizar la realización del principio de
igualdad y del derecho a una vida digna[1].
En esa medida, una
parte de la acción estatal en la lucha contra el flagelo de las drogas ha
orientado sus esfuerzos a propiciar alternativas integrales para la sustitución
de los citados cultivos de sustancias que producen estupefacientes, por parte
de los pequeños cultivadores, ello pese a la existencia de un régimen legal
contradictorio, originado de una parte en la Ley 30 de 1986 y, de otra, en las
normas y documentos de política que definen la estrategia social de la lucha
contra las drogas.
2.
El Estado Social de Derecho y el principio de la buena fe (Preámbulo,
artículos 2 y 86 de la C.P)
Una de las formas
de actuar del Estado para asegurar la realización de los derechos consagrados
en la Constitución es a través de acuerdos o convenios con las comunidades.
Sobre el
particular, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos: “Los
Acuerdos que los funcionarios del Estado suscriben con los representantes de la
comunidad, deben cumplirse por ellos, dentro de un marco de seriedad,
objetividad y buena fe”[2], máxime cuando a
través de ellos se busca asegurar el principio de igualdad de una población
discriminada y marginada de la acción estatal como es el caso de los pequeños
cultivadores.
Para combatir las
drogas ilícitas, el Gobierno en diferentes oportunidades y regiones del país ha
impulsado acuerdos con los campesinos, colonos e indígenas que, en la
búsqueda de ingresos y de mejorar sus condiciones de vida tienen entre sus
actividades la siembra de cultivos de uso ilícito. Sin embargo, la mayor parte
de estos acuerdos se han incumplido, bien sea por la falta de gestión o de
recursos o como efecto de las fumigaciones realizadas con posterioridad a los
mismos. Experiencias sobre el particular, referidas al departamento del
Putumayo, se observan en los exiguos avances de los compromisos acordados como
consecuencia de las marchas cocaleras[3]
o las aspersiones realizadas a finales de diciembre de 2000, que
afectaron varios proyectos financiados por agencias nacionales e internacionales,
hechos que fueron denunciados por este organismo, mediante la Resolución defensorial No. 4 de 2001.
3.
Atribuciones de la Defensoría del Pueblo
En desarrollo de la
Constitución Política (artículo 282) y de la Ley 24 de 1992, le corresponde al Defensor del Pueblo
velar por el ejercicio y vigencia de los derechos humanos, y
formular las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los
particulares en caso de amenaza o violación a los mismos.
II.
Compromisos estatales
El actual Gobierno,
con el objeto de librar al Putumayo del cultivo de coca, ha propiciado –con
recursos provenientes del presupuesto nacional, del Gobierno norteamericano en
el marco del Plan Colombia y del Banco Interamericano de Desarrollo -, entre
otras iniciativas, la (1) suscripción de 33 pactos de erradicación manual
y voluntaria, entre los cuales se encuentran dos con los indígenas, el segundo
de ellos denominado el Acuerdo mutuo para la sustitución de cultivos de uso
ilícito de coca: Plan Integral Raíz por Raíz.
Los aludidos pactos
incluyen el componente de seguridad alimentaria, los
proyectos productivos regionales, los proyectos de mediano y largo plazo, y el
programa de iniciativas locales de erradicación temprana.
Estos programas –
promovidos y ejecutados por diferentes entidades gubernamentales -, en
los términos del citado Plan Antidrogas, del Plan Colombia se orientan al
logro de la paz y la búsqueda de la justicia social.
Es por ello que en
los pactos se expresa, textualmente, que corresponden a “la búsqueda de una
solución más humana al problema de los cultivos ilícitos y la construcción de
una sociedad económica, social y políticamente justa”, en una estrategia que se
basa en la participación y en la generación de mutua confianza.
Pese a que, como lo
señaló esta entidad en el Informe Estrategia de Desarrollo Alternativo y Pactos
Voluntarios para la Sustitución de los Cultivos Ilícitos del 4 de diciembre de
2001, éstos pactos se han enfrentado a múltiples dificultades, no por
ello dejan de constituirse en un acuerdo de voluntades entre los cultivadores y
el Gobierno, a través de los cuales, además, de imponer obligaciones, se
generan nuevas expectativas en la población putumayense.
A juicio de la
Defensoría, las trabas en la puesta en marcha de los pactos no puede endilgarse
en forma exclusiva a los campesinos e indígenas que siembran coca; pues
existen otros factores que han limitado su ejecución como la difícil situación
de orden público y la falta de presencia del Estado. Sobre estas situaciones
señaladas por esta institución, también se han pronunciado entidades del
Gobierno norteamericano, particularmente la General Accounting Office – GAO y el Departamento de Estado.
A continuación se
hará una breve descripción del proceso de avance de los citados proyectos,
incorporados en los pactos a que se ha hecho referencia, con el ánimo de
contribuir al análisis del CNE.
1.
Seguimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno y los beneficiarios.
A través de los
pactos, el Gobierno asumió compromisos a corto, mediano y largo plazo, así como
la identificación dentro de los seis meses siguientes, de los proyectos
complementarios (vías, saneamiento básico, electrificación, entre otros).
De otra parte, en
los acuerdos en comento se definieron las siguientes obligaciones comunes, con
el fin de asegurar su cumplimiento
-
Conformación de Veedurías
Con el objeto de
realizar el seguimiento y evaluación de los pactos, las partes, en forma
consensuada, establecen la conformación de veedurías en las veredas e
inspecciones integradas por miembros de las comunidades. Les corresponde a
dichas veedurías hacer el seguimiento de los compromisos y establecer el grado
de avance de los mismos.
-
Participación de un organismo internacional
Para la verificación
de los referidos pactos, el Gobierno se obligó a vincular un organismo
internacional que, conjuntamente con una organización integrada por la
comunidad y con una entidad gubernamental, debía realizar el “seguimiento y
evaluación” y presentar informes trimestrales sobre los resultados del proceso.
El objetivo de esta presencia internacional era contar con una
intervención ajena a las comunidades y al Gobierno en el seguimiento de
los compromisos. Hoy, veinte meses después de la firma del primer pacto, no se
cuenta con dicho organismo. Esto dificulta una evaluación objetiva e
imparcial de los resultados del programa de erradicación manual y voluntaria.
A renglón seguido
se formulan algunos comentarios sobre los diferentes proyectos que se están
llevando a cabo en ese Departamento.
1.1
Proyecto seguridad alimentaria
a.
Plazo para la erradicación.
En cada uno los
pactos suscritos entre el Gobierno y los campesinos, colonos e indígenas se acordó que la erradicación manual se llevaría a cabo en
los doce (12) meses siguientes a la entrega del primer desembolso.
Por lo tanto, la fecha del 27 de julio señalada por el Gobierno para la
terminación del referido plazo no se ajusta al momento de suscripción de los
pactos ni a lo acordado en ellos[4].
Los 33 pactos se firmaron en el lapso comprendido entre el 2 diciembre de 2000
y el 31 de julio de 2001: uno en el 2000 (Puerto Asís), tres en enero, dos en
marzo, ocho en abril, doce en mayo, seis en junio y dos en julio 31 (Puerto Leguízamo). Por lo tanto, no puede definirse una sola fecha
de inicio y terminación para todos los acuerdos, menos cuando ésta es anterior
a la firma de los dos últimos. De otra parte, como ya se indicó, en los pactos
se estableció textualmente que el período de un año se contaba a partir de los
desembolsos.
b.
Compromisos gubernamentales
b.1
Impulsar, a través de las entidades operadoras, procesos de capacitación
y organización campesina. Se indica que el apoyo de este proceso “será de
inmediata ejecución para garantizar el normal desarrollo” de los pactos.
A pesar de lo
dispuesto, el proceso de selección y contratación de las organizaciones no
gubernamentales – ONG- encargadas de cumplir esta función, fue dispendioso y
complejo. Por vía de ejemplo, la vinculación con Fundaempresa,
primera ONG contratada, sólo se realizó algunos meses después de la firma en
Puerto Asís, una de las áreas de su trabajo.
De otra parte,
existieron tropiezos en la entrega de los recursos a las organizaciones, de
manera tal que en septiembre de 2001, únicamente Fundaempresa
había recibido un anticipo de quinientos millones y se encontraba en trámites
de su legalización.
De lo señalado se
colige que la implementación de la actividad descrita no se realizó en los
términos definidos en los convenios.
b.2
Financiar, “de forma inmediata”, el proyecto de seguridad alimentaria,
consistente en la transferencia de dos millones de pesos a cada familia
beneficiaria.
Al igual que en la
anterior obligación, el proceso de entrega de estos recursos tampoco ha sido
expedito, debido, entre otras razones, a la demora en la contratación y entrega
de recursos a las ONG, los inconvenientes en la identificación de los
beneficiarios y de los proyectos por financiar, la falta de titulación de las
tierras, la superposición de áreas protegidas y las amenazas de los actores
armados que dificultaban el proceso. Es así, como el trámite previsto para
identificar las propuestas no se dio en el lapso definido (un mes y quince
días).
Todo ello originó
que, a mediados de marzo del año en curso, transcurridos casi catorce meses
después del pacto de Puerto Asís, sólo se había efectuado la entrega
total o parcial a 9.077 familias localizadas en los municipios de Mocoa, Puerto
Asís, Villa Garzón, Valle del Guamuéz, Puerto
Caicedo, y Puerto Guzmán, (el 24% de los 37.775 beneficiarios)[5]. Lo anterior corresponde al 21% del total
de los recursos previstos para los proyectos de seguridad alimentaria.
b.3
Apoyar la comercialización
De conformidad con
los citados convenios, en el término de cuatro meses a partir de su
suscripción, se conformaría, para cada una de ellos, un ente encargado de la
transformación, conservación y comercialización de los productos
derivados de los proyectos aceptados.
No obstante que la
Defensoría desconoce si estas entidades se constituyeron, las situaciones antes
descritas permiten suponer que su acción tampoco se ajusta a lo estipulado en
los acuerdos.
c.
Compromisos de los beneficiarios
Los suscriptores de
los pactos asumieron la obligación de “erradicar manual y voluntariamente el
ciento por ciento de los cultivos ilícitos en un plazo de un año, contabilizado
a partir del primer desembolso correspondientes (sic) al proyecto de seguridad alimentaria”.
En la medida en que
no se han realizado los desembolsos a todos los beneficiarios de los pactos, no
se les puede exigir el cumplimiento del citado compromiso.
1.2
Plan Integral Raíz por Raíz por la Pervivencia de los Pueblos Indígenas
Esta iniciativa que
empezó a concertar hace más de cuatro años con los indígenas del Putumayo, se
plasmó en un acuerdo el 26 de julio del año anterior con un aporte, previsto de
33 mil millones de pesos. A la fecha, doce meses más tarde, únicamente se han
invertido 3 mil millones, equivalentes al 9,09%[6]. Ello pese a que, en diciembre de 2000,
varios proyectos concertados con los indígenas dentro de la formulación de su
plan de vida, se vieron afectados por las operaciones aéreas de erradicación[7].
1.3
Proyectos Productivos Regionales
Adicionalmente a la
fase de seguridad alimentaria, el Gobierno se
comprometió a “financiar (…) proyectos productivos generadores de ingreso en el
mediano y largo plazo”. Para el efecto, en cada uno de los pactos se describen
las iniciativas susceptibles de ser apoyadas con el fin de revisar su
viabilidad y financiamiento, en un plazo de seis meses contados a partir de su
suscripción. Se indica en los acuerdos que la asistencia técnica que se
requiere para ello “será de responsabilidad del Estado”, al que además le
corresponde la coordinación con las diferentes instancias locales. Entre las
iniciativas aceptadas, que corresponden a estudios anteriores, se encuentran
los siguientes cinco proyectos regionales: (1) desarrollo integral del cultivo
de caucho, (2) apoyo a las asociaciones productoras de plátano, (3) proyecto de
palmito, (4) ganadería de doble propósito y (5) proyecto de pimienta. En marzo
pasado, los dos últimos no se habían iniciado. Con respecto a los (3) primeros,
la inversión prevista era de US $ 3.741.440,72, de los cuales al mismo mes se
había ejecutado US $ 441.220,10, es decir el 11,8%[8].
Como se observa,
aun cuando se trataba de iniciativas anteriores, el grado de ejecución de las
mismas es bastante reducido, con lo cual el objetivo de generar ingresos se ha
satisfecho de forma muy incipiente.
1.4
Proyectos
complementarios de mediano y largo plazo
Prevén los pactos
el compromiso por parte de la comunidad y del Gobierno de evaluar la
pertinencia y efectividad de proyectos en el sector vial, educativo, salud y
saneamiento básico y electrificación. Estos proyectos una vez priorizados por
las comunidades se financiarían por parte del Estado, con recursos del
presupuesto o de la cooperación internacional.
En la medida en que
no se dispone de la información sobre todos los proyectos que hacen parte de
este componente y su estado de ejecución[9],
a continuación se hará referencia únicamente a los financiados por la Agencia
para el Desarrollo Internacional -AID, que son ejecutados por Chemonics.
La inversión
programada para los citados proyectos, denominados PILDAET es de $
83.894.831.650, de los cuales a marzo se habían desembolsado el 21%[10], correspondientes a 21 proyectos
distribuidos así: en áreas institucionales (2), de infraestructura (1),
productivos (15), y protección y conservación del medio ambiente y de los
recursos naturales (1).
Ante la baja
ejecución de dicha inversión originada, según informes de autoridades
norteamericanas, en la limitada capacidad del Estado de hacer presencia en las
zonas objeto seleccionadas, surge la inquietud de los avances de otros
proyectos complementarios, priorizados por las comunidades y comprometidos por
el Gobierno. A lo anterior se suma que muchos de esos proyectos requieren
permisos y licencias ambientales y, que, además, en algunos casos, deben
ser objeto de consulta con las comunidades étnicas, lo que implica trámites que
requieren más tiempo.
1.5
Programa de Iniciativas locales de Erradicación Temprana
Este programa se
inició a finales del año pasado con la conformación de nueve fondos municipales
de desarrollo alternativo, en igual número de municipios. Para ello la AID
destinó $ 36 mil millones de pesos, de los cuales se ha ejecutado el 8%, no
obstante que se han presentado 148 proyectos.
2.
Conclusiones:
2.1
Como se observa, la ejecución de recursos y el avance de los proyectos
señalados es aún incipiente, sin embargo son grandes las expectativas de las
comunidades en el cumplimiento de las ofertas y compromisos de las autoridades
nacionales y de los organismos internacionales.
2.2
De lo expuesto anteriormente se desprende que el término fijado para la
eliminación de los cultivos, no es de exclusiva responsabilidad de los
beneficiarios de los pactos, y, por lo tanto, se requiere evaluar, en cada
caso, las respectivas causas y responsabilidades, no sólo en lo relacionado con
la fase de seguridad alimentaria, sino, también de
los demás componentes previstos en los pactos. De lo contrario, se estaría
presumiendo la falta de voluntad y buena fe de los campesinos, colonos e
indígenas.
Por lo tanto, en el
evento de que se ordene la aplicación del Programa de Erradicación Aérea con
Químicos, sin que el CNE realice la evaluación propuesta en esta comunicación
de todos los proyectos en la zona, se vulneraran los derechos humanos de los
habitantes del Putumayo.
Igualmente, se
repetirían experiencias de incumplimiento de acuerdos entre el Estado y las
comunidades, con lo cual se contribuye a aumentar la desconfianza en las
instituciones estatales y a agudizar el conflicto interno armado que vive el
país.
En este sentido, en la citada Sentencia, la Corte Constitucional indicó
“El
incumplimiento de este tipo de obligaciones [asumidas en virtud de pactos o
convenios], resta credibilidad y legitimidad a la acción del Estado, frustra
las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a
sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía que emana del
preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art.
83 C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda
de éste la proyección de estrategias (sic) para dar soluciones a las
necesidades básicas de la comunidad en lo social y en lo económico, sino que
exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el
compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser
traducido a la realidad, más aún cuando se trata de proteger o amparar derechos
fundamentales”.
Agradezco a usted,
señor Ministro y a los demás miembros del Consejo Nacional de Estupefacientes,
la atención que presten a esta solicitud.
Cordial saludo,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Defensor
del Pueblo
Copias:Vicepresidente de la República
Miembros del Consejo Nacional de Estupefacientes
Consejero para la Convivencia y Seguridad Ciudadana
Gobernador del Departamento del Putumayo
Directora del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo
Directora del Fondo de Inversiones para la Paz
[1] Defensoría del Pueblo. “Amicus Curiæ. Las Fumigaciones y
los Derechos Humanos”, Bogotá, abril de 2002. Los informes de esta entidad que
se mencionan en el presente escrito pueden ser
consultados en www.defensoria.org.co.
[2] Corte
Constitucional. Sentencia No. T-007 de 1995.
[3] RAMIREZ, María Clemencia:
“entre el estado y la guerrilla: identidad y ciudadanía en el movimiento de los
campesinos cocaleros del Putumayo”, Bogotá: Instituto Colombiano de
Antropología e Historia – Colciencias, octubre de
2001.
[4] Presidencia de la República.
Oficio de enero 23 de 2002 dirigido al Defensor del Pueblo por el Consejero
Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana y la Directora del
Fondo de Inversiones para la Paz.
[5] Plan Nacional de
Desarrollo. Oficio PNDA –DG 0 -1384 del 22 de marzo de 2002, remitido a la
Defensoría.
[6] Comunicado Público
“SOS
POR LOS PUEBLOS INDÍGENAS DEL PUTUMAYO”, suscrito por la Organización Zonal
Indígena del Putumayo, los 128 Cabildos Indígenas de ese departamento y sus
asociaciones.
[7] Defensoría del Pueblo.
Resolución No. 4 de 2001 e Informes Defensoriales 1 y
2 de 2001.
[8] Oficio PNDA ya citado.
[9] Dentro de estos se encuentran
los proyectos que coordina el Fondo de Inversiones para la Paz para la
construcción de hospitales y centros de salud; la construcción y dotación de
escuelas, redes de acueducto, alcantarillado y sistemas de manejo y
disposición de residuos sólidos y otras obras de infraestructura y
electrificación, y la legalización de la tenecia de
la tierra, entre otros.
[10] Ibídem
informe del PNDA.
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